近一段時(shí)間以來，在環(huán)保領(lǐng)域采用DBO模式的項(xiàng)目開始嶄露頭角，主要出現(xiàn)在污水處理廠新建及改造、雨水調(diào)蓄、管網(wǎng)運(yùn)維和生活垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)領(lǐng)域，例如合肥望塘污水處理廠改建工程DBO項(xiàng)目。雖然DBO并非是113號(hào)文規(guī)定的PPP模式類型，但是其本質(zhì)上符合我國(guó)PPP相關(guān)政策，與PPP提升基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給效率的目的相一致，其適用應(yīng)不存在政策障礙。本文意在以“合肥望塘污水處理廠改建工程DBO項(xiàng)目”為范例，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)與成果，從而對(duì)垃圾處理領(lǐng)域DBO模式的適用進(jìn)行分析，并初步設(shè)計(jì)出通用運(yùn)作模式以供專家和同行批評(píng)與指正。

一、項(xiàng)目基本情況

二、DBO與PPP（BOT）終極對(duì)比

三、DBO模式適用分析

（一）采用DBO模式是否違反455號(hào)文

財(cái)政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、農(nóng)業(yè)部、環(huán)境保護(hù)部關(guān)于《政府參與的污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式的通知》（財(cái)建[2017]455號(hào)）中明確表示：“符合全面實(shí)施PPP模式條件的各類污水、垃圾處理項(xiàng)目，政府參與的途徑限于PPP模式。未有效落實(shí)全面實(shí)施PPP模式政策的項(xiàng)目，原則上不予安排相關(guān)預(yù)算支出。各級(jí)地方財(cái)政要積極推進(jìn)污水、垃圾處理領(lǐng)域財(cái)政資金轉(zhuǎn)型，以運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼作為財(cái)政資金投入的主要方式，也可從財(cái)政資金中安排前期費(fèi)用獎(jiǎng)勵(lì)予以支持，逐步減少資本金投入和投資補(bǔ)助。”

通過對(duì)上述文件表述的分析，我們可以得出以下結(jié)論：

1、是不是所有垃圾處理項(xiàng)目必須采用PPP模式？

不是。

文中說符合全面實(shí)施PPP模式條件的垃圾處理項(xiàng)目，政府參與的途徑限于PPP模式，換言之，不符合全面實(shí)施PPP模式條件的垃圾處理項(xiàng)目無(wú)需采用PPP模式。

2、適合采用DBO模式的項(xiàng)目是不是屬于不適合采取PPP模式的情形？

是的。

首先，采用DBO模式的項(xiàng)目往往是具有緊迫現(xiàn)實(shí)甚至是危險(xiǎn)性的情況，需要立刻改善區(qū)域環(huán)境質(zhì)量，達(dá)到環(huán)保要求，而且運(yùn)行時(shí)間一般較短，這種類型的項(xiàng)目很難達(dá)到PPP的物有所值要求。

其次，也不符合平滑財(cái)政支出、降低財(cái)政壓力的要求。

最后，DBO模式完全由政府投資，不包含任何融資內(nèi)容，適合政府有充分資金實(shí)力的情況。這也與PPP的融資作用相違背。

3、DBO能否與455號(hào)文形成分庭抗禮之勢(shì)不太可能。

首先，PPP漸漸包含DBO的優(yōu)勢(shì)。455號(hào)文、92號(hào)文以來，PPP走入了運(yùn)營(yíng)至上的新時(shí)代，DBO所擁有的技術(shù)、運(yùn)營(yíng)優(yōu)勢(shì)，逐漸不那么明顯。

其次，DBO模式的適用情形逐漸消失。特別是存量巨大、歷史遺留問題巨大等這些催生DBO的基礎(chǔ)問題，會(huì)在未來不久得到極大緩解，未來是建設(shè)完善環(huán)保機(jī)制和體系的天下，并形成良性循環(huán)，可能沒有太多DBO發(fā)揮的余地。

最后，財(cái)政角度決定PPP勝過DBO。關(guān)于印發(fā)《預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金管理暫行辦法》的通知（財(cái)預(yù)[2018]35號(hào)中強(qiáng)調(diào)建立并實(shí)施跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，旨在利用好地方政府財(cái)政結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余及調(diào)入資金。即便政府資金充裕，也完全可以統(tǒng)籌規(guī)劃，采用更符合物有所值的PPP模式，開展更多優(yōu)質(zhì)的PPP項(xiàng)目。

綜上，采用DBO模式并不違反455號(hào)文，周期短、重運(yùn)營(yíng)的屬性使得其更加適合短期內(nèi)迅速提高某一區(qū)域內(nèi)公共服務(wù)質(zhì)量和供給能力。對(duì)于無(wú)法承接PPP大體量、長(zhǎng)周期的中小高精尖技術(shù)型企業(yè)，無(wú)疑是很適合的方向。然而，由于其適用范圍較窄，延展性差，不會(huì)是未來的主流方向。

（二）垃圾處理領(lǐng)域DBO模式建議

1、適用類型

垃圾處理領(lǐng)域也有一個(gè)成功案例，蚌埠市淮上區(qū)生活垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)中心項(xiàng)目，工程建設(shè)費(fèi)報(bào)價(jià)2725.83萬(wàn)元，處理服務(wù)費(fèi)單價(jià)49.31元/噸。結(jié)合上述DBO模式的特征，可以總結(jié)適用DBO模式的垃圾處理項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)是體量小、技術(shù)高、重運(yùn)營(yíng)、現(xiàn)實(shí)緊迫性和資金充裕的項(xiàng)目。簡(jiǎn)言之，不符合PPP和政府購(gòu)買服務(wù)要求的項(xiàng)目，即落入DBO模式的袋子。

2、基本運(yùn)作模式圖

模式說明：

（1）政府按照法定手續(xù)完成立項(xiàng)，授權(quán)項(xiàng)目主管機(jī)構(gòu)和政府出資代表；

（2）按照DBO模式，結(jié)合項(xiàng)目特征，擬定采購(gòu)條件，開啟采購(gòu)流程；

（3）中標(biāo)社會(huì)資本與主管機(jī)構(gòu)簽訂《DBO合同》，對(duì)其中工程款支付進(jìn)度、績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)做詳細(xì)約定；

（4）中標(biāo)社會(huì)資本與政府出資代表簽訂股東協(xié)議，組建項(xiàng)目公司，作為本項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)營(yíng)的主體；

（5）主管機(jī)構(gòu)移轉(zhuǎn)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，另行簽訂《特許經(jīng)營(yíng)合同》，內(nèi)容與《DBO》合同中的對(duì)應(yīng)內(nèi)容相一致；

（6）主管機(jī)構(gòu)根據(jù)績(jī)效考核結(jié)果報(bào)請(qǐng)財(cái)政部門支付服務(wù)費(fèi)；

（7）項(xiàng)目合作期結(jié)束后，政府決定續(xù)簽或收回特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。

（三）垃圾處理采用DBO模式的風(fēng)險(xiǎn)提示

1、政策風(fēng)險(xiǎn)

未經(jīng)物有所值和財(cái)政承受能力論證的項(xiàng)目，不能輕易排除適用PPP模式，否則有違背455號(hào)文之嫌疑，財(cái)政資金可能無(wú)法支出。

2、程序風(fēng)險(xiǎn)

一般而言，設(shè)計(jì)階段需要政府采購(gòu)或委托相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行，設(shè)計(jì)在采購(gòu)建設(shè)運(yùn)營(yíng)方之前，因此如果采用DBO，將設(shè)計(jì)放在后端，相當(dāng)于社會(huì)資本在設(shè)計(jì)階段就已經(jīng)參與進(jìn)來，會(huì)對(duì)傳統(tǒng)操作模式形成矛盾，如果調(diào)整是一個(gè)難題。

3、操作風(fēng)險(xiǎn)

DBO完全實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分立，政府作為投資人先期投入的資金，完全依賴于社會(huì)資本方的技術(shù)和運(yùn)營(yíng)實(shí)力，雖然存在工程進(jìn)度控制支付以及運(yùn)營(yíng)績(jī)效考核的限制，但可能存在政府方白白投入工程資金，但運(yùn)營(yíng)效果不利的風(fēng)險(xiǎn)。因而在采購(gòu)時(shí)需要十分慎重。

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